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La lutte contre les distorsions de concurrence environnementales : un levier de régulation économique ?


Les signataires de l’accord de Paris se sont engagés à limiter l’augmentation de la température mondiale en dessous de 2 °C d’ici 2100. Les participants de la conférence internationale organisée par la direction générale du Trésor (DGT) le 23 mars dernier se sont accordés sur cet objectif qui suppose « de parvenir à la neutralité carbone dans la seconde moitié du siècle ». Or, le programme des Nations unies pour l’environnement rapporte que les stratégies nationales de réduction des émissions de CO2 actuelles conduiraient à une élévation de 3 °C au mieux. Ce constat a conduit certains pays (ou ensemble de pays) à rehausser leurs objectifs à l’image du Pacte vert pour l’Europe. La Commission européenne y fixe une réduction de 55 % des émissions nettes des GES de l’Union en 2030 par rapport à 1990 – contre 40 % auparavant –, et y confirme la finalité d’une neutralité carbone en 2050.


Replacée à l’échelle mondiale, cette volonté s’oppose à la diversité des politiques climatiques qui divergent par leurs finalités, périmètres et outils basés sur des taxes carbone ou systèmes d’échanges de quotas d’émission. Selon la DGT, ces instruments ne s’appliqueraient que sur 22 % des émissions mondiales de GES avec des couvertures et tarifications très hétérogènes : d’un à 125 $ la tonne de CO2 et, pour 75 % des émissions couvertes, le tarif de la tonne de CO2 serait inférieur à 10 $ alors qu’il devrait être compris entre 50 à 100 $ pour atteindre les objectifs de l’accord de Paris rappelle la Direction.


 


Fuites de carbone


Ces divergences sont à l’origine d’externalités négatives appelées « fuites de carbone ». Elles résultent des émissions produites par la délocalisation de productions vers des zones aux contraintes climatiques moins fortes, et par l’empreinte carbone des produits importés entre leurs lieux de production et de consommation. Ces externalités négatives sont également économiques et sociales. La DGT cite le risque de perte de marché et de compétitivité au profit de producteurs de pays tiers soumis à des contraintes climatiques moins fortes avec des conséquences sur l’emploi, voire de souveraineté sur certaines productions jugées stratégiques. Les études citées par la Direction rapportent un taux de fuites de carbone de 5 à 30 % : « pour 10 tonnes d’émissions de GES évitées dans un pays ou un ensemble de pays qui adopte une politique climatique plus ambitieuse, les émissions dans le reste du monde augmentent de 0,5 à 3 tonnes ». Entre 2000 et 2018, le contenu carbone des produits importés par l’Union européenne aurait augmenté de 20 % par rapport aux mêmes produits fabriqués dans l’Union soumis à son système d’échanges de quotas d’émission. Les filières européennes les plus exposées à « cette distorsion de concurrence environnementale » concernent les aciers et le ciment, la chimie, l’aluminium, le raffinage, le papier et le verre. Ce sont d’ailleurs ces secteurs qui bénéficient aujourd’hui de quotas minorés ou gratuits dans l’actuel système européen d’échanges de quotas d’émission.


 


Pistes à l’étude


Ce régime dérogatoire dont bénéficient ces filières n’est toutefois pas compatible avec les objectifs de l’Accord de Paris et du Pacte vert pour l’Europe. D’où l’idée d’un mécanisme d’ajustement carbone aux frontières de l’Union. Pour que ce dispositif se substitue à ces quotas gratuits et soit accepté dans les échanges avec l’Union, sa mise en œuvre suppose qu’elle respecte au moins deux conditions : être compatible avec les règles de l’Organisation mondiale du commerce et donc être non discriminatoire en assurant le même niveau de tarification appliqué aux produits européens soumis au système d’échanges de quotas d’émission et avoir une finalité exclusivement climatique sans visée protectionniste dans le cadre d’une démarche d’amélioration environnementale continue (et mondiale).


Dans ce cadre, les projets de mécanisme d’ajustement carbone à l’étude visent à étendre la tarification du système européen d’échanges de quotas d’émission aux produits importés sur la base de leur contenu carbone. Cette option est défendue par la France. Une autre consisterait à instaurer une taxe sur la base du contenu carbone des produits importés. Son inconvénient est de manquer de flexibilité par rapport à la tarification du système d’échanges de quotas d’émission au sein de l’Union. Avec un souci d’acceptation sociale et une complexité accrue de mise en œuvre avec les produits fabriqués en Europe, une autre approche étudiée consiste à appliquer une taxe carbone sur la consommation des produits importés.


Ces options reposent sur une valorisation et un calcul de l’intensité carbone des produits importés reconnus et transparents. Dans un premier temps, la DGT suggère de retenir une valeur par défaut selon les types de produit à partir de l’intensité carbone moyenne du système européen d’échanges de quotas d’émission avec la possibilité pour les importateurs de s’y substituer en le justifiant.


À la suite de sa communication de décembre 2019 sur le Pacte vert pour l’Europe, la Commission européenne formulera en juin 2021 des propositions pour mettre en place un mécanisme d’ajustement carbone aux frontières de l’Union d’ici 2023. Un délai court, sachant qu’un tel mécanisme suppose d’être testé au préalable, ne serait-ce que dans les filières les plus exposées aux fuites de carbone. La Commission prévoit d’accompagner sa proposition d’une étude d’impact. Son périmètre se limitera-t-il aux seuls enjeux climatiques ?


Erick Demangeon 


© Shutterstock


 
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